限制地方舉債，制度必須跟進(jìn)

　　日前，十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議二次審議了預(yù)算法修正案草案。引人注意的是，審議中的預(yù)算法修正案草案，明確規(guī)定地方政府不能舉債；地方政府發(fā)行債券，只有在法律或國務(wù)院規(guī)定的情況下，才可由國務(wù)院財(cái)政部門代為發(fā)行。此外，預(yù)算法修正案草案還明確，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

　　如果上述預(yù)算法修正案草案獲得通過，那么，這將是分稅制實(shí)行以來，地方政府“財(cái)權(quán)”的最大變動(dòng)，實(shí)際上也是中央與地方“財(cái)權(quán)”的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)。預(yù)算法修正案草案對地方政府債務(wù)控制從嚴(yán)，是對地方政府債務(wù)急劇增加的一個(gè)立法回應(yīng)。近些年，地方政府債務(wù)急劇上升，到2010年底，地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元，已發(fā)和潛在的風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但融資平臺(tái)公司融資規(guī)模膨脹的趨向仍需嚴(yán)加防范。數(shù)據(jù)顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25％，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45％。

　　地方政府舉債增加，實(shí)際上是對現(xiàn)行財(cái)政體制的一種修正。分稅制的確立，并沒有伴隨著政府體制的相應(yīng)改革。政府職能轉(zhuǎn)換不到位，致使政府與市場難以各司其職，政府財(cái)權(quán)政出多門，財(cái)政分配的透明度不高，轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范，造成了中央政府和地方政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分上仍存在很大模糊。再者，中央政府財(cái)權(quán)的集中，是以地方政府財(cái)權(quán)的相應(yīng)減少為前提的。這種零和博弈下的制度運(yùn)行，加劇了地方政府對中央政府的從屬依附關(guān)系，“跑部錢進(jìn)”成為地方政府行使事權(quán)的前提。正是在這種情況下，地方政府大量舉債，就成為地方政府既行使其事權(quán)，同時(shí)又從屬中央政府的一個(gè)對價(jià)。

　　我們看到，各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大、公共服務(wù)項(xiàng)目的增多，都使地方政府的收支失衡加劇。中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率與效益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的發(fā)展沖動(dòng)，尤其是不能滿足有任期限制的地方官員的政績考核要求。這些沖動(dòng)和要求，最終往往轉(zhuǎn)化為地方政府舉債的強(qiáng)大動(dòng)力。而官員任期造成的“借債人不負(fù)責(zé)還債”的現(xiàn)實(shí)，又使得地方政府在舉債頻次與數(shù)量上相當(dāng)隨意，由此加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此，在從法律上限制地方政府舉債的同時(shí)，還應(yīng)同時(shí)對各級政府的職能進(jìn)行更深一步的改革。并且，從更長遠(yuǎn)的角度看，也要根據(jù)分稅制確立后，中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分和行使上的經(jīng)驗(yàn)，著手謀劃更加合理與完善的稅制，深化國家財(cái)政體制改革。而這一過程，必然伴隨著行政體制改革。